O governo Bolsonaro se rendeu ao presidencialismo de coalizão?

13/07/2020

Por: HOMERO COSTA
 
 
Ao tomar posse como presidente em janeiro de 2019  e coerente com o que defendeu durante a campanha eleitoral Jair Bolsonaro se negou a compor uma coalizão parlamentar de apoio ao seu governo. As críticas ao chamado presidencialismo de coalizão que o antecedia,  era de que este se caracterizava pelo  troca-troca imoral de favores, afirmando que “comigo não vai ter isso”.
 
 Três meses após o início do seu governo, no dia 20 de março de 2019, em entrevista ao jornal Folha de S. Paulo o cientista político e professor da Universidade de São Paulo (USP) Fernando Limongi  afirmou que a estratégia  do governo Bolsonaro  de se  articular apenas com bancadas temáticas e não com partidos e suas respectivas lideranças, poderia colocar em risco a governabilidade.
 
Para Limongi,  era  pouco provável que o governo fosse capaz de governar sem fazer acordos com partidos “é assim no mundo inteiro. Partidos organizam o processo político. Nasceram dessa necessidade”.
 
E em relação  a “imoralidade da troca de favores” afirmou que não há  uma relação necessária entre governo de coalizão e corrupção, ou seja, é possível que haja coligações partidárias sem que haja necessariamente corrupção.
 
No artigo “Bases institucionais do presidencialismo de coalizão”, publicado na revista  Lua Nova em 1998 (n.44, pp.81-106) ele e Argelina Figueiredo “contestam a idéia de que a Constituição brasileira de 1988 deixou intocada a base institucional que determina a lógica do funcionamento do sistema político”. Para eles, “assinalam-se mudanças significativas, como o aumento do poder legislativo do presidente da República e os novos mecanismos de controle da ação parlamentar postos à disposição das lideranças partidárias. O quadro que emerge é de um Executivo forte e bem equipado e de partidos disciplinados”.
 
No entanto, como se sabe,  a  Constituição de 1988 no Brasil manteve a representação proporcional com listas abertas para eleger representantes para a Câmara dos Deputados, que diversas análises sobre o sistema eleitoral brasileiro  tem mostrado que esse tipo de arranjo institucional traz como conseqüência incentivos para o multipartidarismo e com a existência de muitos partidos, os problemas para a composição de governos.
 
Quais são os problemas? É que os partidos de todos os presidentes eleitos pós ditadura, de Fernando Collor a Jair Bolsonaro, nenhum  alcançou sozinho a maioria de cadeiras do Congresso Nacional.
 
Nesse sentido,  caso queira assegurar as condições mínimas de governabilidade os presidentes eleitos tem de não apenas articular mas também gerenciar coalizões antes e especialmente depois, na composição do seu governo. E para isso, há custos (cargos, ministérios etc.,)cedidos aos partidos e/ou coligações  em troca de apoio político no Legislativo.  
 
Os argumentos desenvolvidos  por Fernando Limongi e Argelina Figueiredo em outros artigos, com base em suas pesquisas sobre o Congresso Nacional,  são  que  do ponto de vista institucional, o presidencialismo de coalizão - que tem sido a maneira predominante de governar desde de José Sarney em 1985 -  funciona e não gera necessariamente instabilidade institucional.
 
E um aspecto importante desse processo é que, mesmo tendo sido eleito  para em princípio exercer um mandato independente e com a possibilidade de nomear os ministros etc.,  segundo os autores “A base institucional no presidencialismo de coalizão são os poderes de definir a agenda legislativa, conferida pelo texto constitucional, complementada pela centralização do processo decisório no interior do Congresso” . E destacam o papel fundamental dos regimentos internos (da Câmara e do Senado) que  favorecem as lideranças partidárias.
 
O fato é que, caso queira aprovar leis e projetos de seu interesse,  não há outra saída do governo em sistemas multipartidários e pertencentes a partidos minoritários no parlamento, a não ser buscar apoio para aprovar leis e projetos de seu interesse.E ao longo do tempo, saliente-se, tem sido exitoso: segundo dados de pesquisas dos citados autores,  desde 1989,o percentual de deputados que votou de acordo com a indicação dos líderes de seus partidos tem sido superior a 80%.
 
No artigo A crise atual e o debate institucional publicado na revista Novos Estudos. CEBRAP (2017, vol.36, n.3, pp.79-97) ao discutirem a crise política naquele momento (2016-2017) Limongi e Figueiredo afirmam que  a crise “reabriu o debate institucional, levando um retorno às teses que vêm na combinação entre presidencialismo e multipartidarismo a raiz de todas as crises políticas experimentadas pelo país. O artigo critica essa interpretação, retomando a produção acadêmica dos últimos anos que aponta para a capacidade do sistema brasileiro em produzir decisões”.
 
Para eles, a iniciativa, formulação e a proposição da agenda cabem ao Executivo. Os partidos da coalizão, em princípio, colaboram com a implementação dessa agenda e assim em governos de coalizão “mais do que uma relação vertical de conflito entre Executivo e Legislativo observa-se uma relação horizontal de barganha e cooperação entre o Executivo e os membros da coalizão”.
 
Resumidamente, seus argumentos é o de que os partidos são atores políticos fundamentais, peças-chaves do processo decisório, com destaque para o papel   dos líderes partidários, que entre outras prerrogativas  regimentais  definem quais matérias serão votadas, quando e como (que os líderes de bancadas temáticas não têm) .
No governo Bolsonaro, que afirmava que não se submeteria à lógica do presidencialismo de coalizão, com constantes ataques ao Congresso, houve nos primeiros meses tentativas de aproximação com alguns partidos,  o que não se consolidou e os ataques continuaram, incluindo apoio a manifestações que defendiam o fechamento do Congresso Nacional (assim como o Supremo Tribunal Federal) e até mesmo ao retorno do AI-5 da ditadura militar.
 
De qualquer forma, mesmo considerando não ter uma base consistente de apoio no Congresso e  com  suas relações conflituosas, um estudo do Observatório do Legislativo Brasileiro (OLB) da Universidade Estadual do Rio de Janeiro  - que conforme consta em seu site, entre outros aspectos “combina expertise acadêmica e ferramentas de análise de dados para acompanhar e avaliar o comportamento dos parlamentares no Congresso Nacional” - mostrou como houve no primeiro ano de mandato de Bolsonaro (2019)  uma alta taxa de governismo no Congresso Nacional, ou seja, a exemplo de governos  anteriores, cujos presidentes construíram maioria no parlamento, o Congresso Nacional na atual legislatura, apoiou majoritariamente as propostas legislativas do planalto (o estudo está disponível em: http://olb.org.br/como-votaram-os-congressistas-no-primeiro-ano-do-governo-bolsonaro/).
 
O que explica? Segundo  João Feres Júnior (coordenador),  Fernando Meireles e Leonardo Martins Barbosa, pesquisadores do OLB, ao analisarem os dados sobre votação na Câmara dos Deputados,  a explicação pode ser encontrada na forma como a Câmara  se organiza internamente. Para eles, há três grandes grupos. O primeiro é formado por representantes  de partidos de apoio sólido ao governo (Novo e PSL,antes da cisão).O segundo são os partidos de oposição(PT, PSOL, REDE, PCdoB, PSB e PDT) e o  terceiro e maior são os de partidos de centro-direita (PSDB, PMDB, PP, DEM “e tantos outros do denominado “centrão”).
 
Como mais de 200 parlamentares de vários partidos,  o “centrão” foi  o principal responsável pela aprovação das propostas do Executivo. Contudo, embora  majoritariamente governista, não aprovou tudo como o governo queria, inclusive a mais importante das suas propostas, a reforma da previdência,  com modificações em pontos importantes,como as mudanças na previdência rural e redução do tempo mínimo de contribuição proposto pelo governo.
 
 Da mesma forma outros projetos considerados importantes como o chamado o pacote anticrime, que foi modificado pelo parlamento. Não foram aceitas, entre outros pontos, as regras relativas ao denominado excludente de ilicitude e a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) da prisão após condenação em segunda instância ainda não foi votada. São necessários 308 votos e uma matéria publicada no jornal Correio Braziliense no dia 3 de julho de 2020, o relator da matéria, dep. Fábio Trad (PSD-MS) afirmou que considera difícil à sua aprovação, especialmente neste momento. Outra derrota do governo foi a aprovação do projeto com a regulação do orçamento impositivo no dia 5 de junho de 2019 (Basicamente, a medida aumenta, ao longo dos próximos anos, a parte obrigatória das emendas de bancada apresentadas por deputados e senadores ao Orçamento da União) e mais uma derrota para o governo a Câmara aprovou no dia 5 de novembro de 2019  mudanças  do projeto de lei do Executivo que tratava sobre a posse e o porte de armas que havia sido editado pelo presidente em janeiro de 2019.
 
Essas derrotas no parlamento mostram a importância do processo de negociação com o Congresso Nacional e à medida que o governo se fragiliza, com perdas de apoio dentro e fora do parlamento, aumenta-se à necessidade de articulação não apenas para aprovar projetos do seu interesse,   como à  sua própria sobrevivência, como  a possibilidade de abertura de um processo de impeachment por crime de responsabilidade.
 
Esse cenário, hoje muito diferente do início do governo,  fez com que houvesse uma mudança significativa  do comportamento do presidente em relação ao parlamento, ou seja, a percepção da impossibilidade de se governar sem coalizão. O governo não conseguiu sequer  viabilizar a formação de um partido (Aliança para o Brasil)  que, mesmo que consiga se formar, será minoria tanto na Câmara dos Deputados como no Senado.
 
Para isso, precisa de coalizão, o que explica a aproximação com o “centrão”.  Mas a  gestão de coalizões, a formação e manutenção de maiorias legislativas,  como se sabe, geram custos. Não há apoio incondicional dos partidos e suas lideranças. Os apoios são dados em função de recompensas, traduzidas em  ministérios, cargos na burocracia,  etc. que são a moeda de troca e  não programas de governo (que, aliás, não existe), ou seja, o conhecido e antes criticado toma-lá-dá-cá. 
 
Nesse sentido, é uma coalizão sem muita consistência e pode ser alterada conforme as circunstâncias, como ocorreram nos processos de impeachment tanto de Fernando Collor como de Dilma Rousseff, com a saída oportunista de partidos que eram de suas bases de apoio e que foram  o inicio do fim dos respectivos governos. 
 
Hoje, sem a possibilidade de fechar o Congresso Nacional, o fracasso das promessas de crescimento econômico, uma crise ampliada como conseqüência da pandemia do coronavírus e a forma como o presidente da República tem lidado, ignorando a sua gravidade, assim como as recomendações científicas, com milhares de mortos e infectados e sem qualquer plano consistente de combate à pandemia,  associado,  como dizem os autores do OLB no citado estudo, ao “torvelinho de absurdidades produzido diariamente pelo presidente e sua entourage, sempre dispostos a ofender gregos e troianos”, houve no discurso e na prática (pelo menos por enquanto) uma mudança e o governo se articula com os partidos explicitamente mais fisiológicos do Congresso  e impulsionado também pela possibilidade de que o conjunto de ações que circulam na Justiça brasileira possa levar a abertura do processo impeachment no Congresso Nacional, e sabe que,  com o apoio do “centrão”,  essa possibilidade se torna mais remota. 
 
Para responder a pergunta inicial. Minha impressão é que sim. Rendeu-se ao presidencialismo de coalizão. Até quando será suficiente para garantir a governabilidade, não se sabe. Resta esperar seus desdobramentos.